2020 年是地方政府债券完全自发偿还五周年。过去五年来，地方债务管理取得了很大进展，但风险仍然不容忽视。

2014 年修改的《预算法》禁止地方政府举债。但现实中，地方政府收支缺口客观存在，预算难以平衡。如果不举债，就无法弥补收支缺口。因此，尽管地方政府债务是非法的，但其规模却是惊人的野蛮增长。当然，这都是规避预算法禁令，巧妙地以多种方式做到这一点。中国于 1998 年首次承认地方举债。当时，全国人大常委会批准增发 1000 亿元国债，并允许其中一部分借给地方政府使用。这实际上是中央代地方发债，融资成本由地方承担。1999 年至 2004 年，沿用了这一制度，后来改变做法，由中央代地方发债举债融资。

2015 年，新修订的 "中华人民共和国预算法" 生效，省级政府有权在法律上发行地方政府债券，地方政府债券显然是地方政府借贷和融资的唯一合法渠道。地方政府债券开始由省、自治区、直辖市和分开上市的城市偿还，从而实现地方政府债务融资机制的重大创新。那么地方政府发行自己的债券有什么意义呢？

首先，它降低了地方债券的融资成本。通过发行地方政府债券，将地方政府借贷融资模式由银行贷款转变为政府债券，实现了平台间接融资向政府直接融资的转变。传统上，以银行贷款为主的地方债务利率较高，平均借款成本约为 10%，地方债务还本付息负担沉重。自 2015 年以来，地方政府债券发行的平均利率约为 3.5%，降至银行利率的 1 /3，地方政府可以节省大量利息成本。

其次，要进行债务置换，防范重大风险。2015 年以前积累的巨额债务，主要是以银行贷款为主的债务，贷款期限较短，利率较高，偿还压力较大。债券自发自还政策后，可以将利率高，到期短的贷款置换为利率较低，到期较长的债券。发行置换债券 36 万亿元，置换了经清理甄别已纳入预算管理的其他形式地方政府存量债务，确保地方偿债资金充足，防止可能出现的偿债资金链断裂

第三，增加了资本市场的活力，丰富了投资的多样性。近五年来，地方政府债券规模迅速扩大，到 2020 年 5 月底，地方政府债券余额占整个债券市场的 23.1%，成为我国债券市场中品种最多的品种。债券品种越来越丰富，期限从 1 到 30 年不等，满足了投资者多样化的投资需求；债券的使用不断扩大；投资群体更加广泛，自由贸易区发行、商业银行柜台发行等成功推出，成为各类投资者青睐的优质投资品种。地方政府债券作为 "银边债券"，已全面进入债券市场阶段，地方政府债券市场已成为我国多层次资本市场的重要组成部分。

最后，更加公开的市场化。地方政府积极与评级机构合作进行信用评级，采用公开登记、专家评估和择优投标的方法，公开选择信用评级机构，提高信用评级的可信度，注重终身跟踪评级的披露，扩大信息披露内容，在财政收支年度决算数据完成前，主动披露预算执行情况，增加新的专项债券项目信息披露模板等。

地方政府自行发债，是地方债务管理‘开前门，堵后门’的一个非常重要的举措。按照‘开前门，堵后门’的思路，国家允许地方政府名正言顺地在资本市场发债，地方政府合法合规地在资本市场融资，以满足地方发展的需要。事实上，"开前门" 和 "堵后门" 只有同时起作用，才能奏效。从资本市场发债是地方政府债务融资的唯一形式。之后，地方政府将不得通过融资平台获得金融机构贷款。

显然，地方债管理在‘开前门’成效显著的同时，‘堵后门’却不尽如人意。走后门违法违规融资形成的地方债风险之所以严重，就在于其名称‘隐性债务’所显示的隐蔽性。因为隐蔽性，无论是中央政府还是专家学者，都无法准确了解全国各地隐性地方债的规模和结构。地方政府隐性债务主要集中在大量地方投融资平台上，宽松的银行信贷和 "影子银行" 等非标融资渠道的资金助长了融资平台债务的激增。存量隐性地方债就像冰山一样，人们看到的只是露出水面的部分，而是隐藏在水下的部分。增量的隐性地方债，它是如何产生的，又是如何持续增长的，也是非常隐蔽和神秘的。除了实际操作者，其他人很难发现，更谈不上监督问责。

今年疫情的爆发，对各地的经济和财政收支都产生了很大的影响。在收支矛盾增加的情况下，地方政府非法借款的冲动会加剧；在财政状况不佳的情况下，地方政府偿还隐性债务的能力有限，偿还风险也会增加。近日，媒体披露，一些贫困地区难以还清债务，有的地方挪用、挤出教育经费，与地方政府的隐性债务问题密切相关。因此，地方政府债券在打开大门取得很大成就的同时，对地方债券的风险，特别是那些通过后门非法借入的地方债券的风险，在任何时候都应给予足够的警惕。